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3. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: PRINCIPIOS GENERALES3.1. Introducción Como se dijo, la presunción de validez de los actos administrativos es "iuris tantum", es decir, que admite prueba en contrario por parte del interesado cuando entable el correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo, de forma que, si demuestra que la Administración ha incurrido en ilegalidad al dictar el acto, éste debe ser anulado. A este fin, y al margen de los supuestos de la revisión de oficio, la Ley ha concedido al particular diversos cauces para poder llegar a esta anulación, que no son otros que los recursos administrativos o, en su caso, el acceso a los órganos jurisdiccionales para conseguir una satisfacción a sus pretensiones, a través del recurso contencioso-administrativo. Son, en definitiva, como señala ENTRENA CUESTA, "un acto con el que un sujeto legitimado pide a la Administración que revise una resolución administrativa, o, excepcionalmente, un acto trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes". Para García DE ENTERRIA, los recursos administrativos son "actos del administrado mediante los que este pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un titulo jurídico especifico". Su nota característica es, pues, según este Autor, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo que les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo, y de las quejas, que, como se deriva de lo dispuesto en los artículos 41 y 42 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre,(en los que se permite al particular la exigencia de responsabilidad por defectuosa tramitación o por incumplimiento de los plazos para resolver en el procedimiento), no persiguen la revocación de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los defectos de tramitación a que se refieren y, en especial, los que supongan paralización de los plazos preceptivamente señalados u omisión de los trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto. Partiendo de estas premisas, y siguiendo al Autor citado, puede señalarse que el recurso administrativo es una garantía para los afectados por la resolución administrativa, en cuanto les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente. de eliminar el perjuicio que comporta, alcanzando a todo tipo de actos administrativos. Ahora bien, es una garantía limitada. por cuanto se interponen y resuelven ante y por la propia Administración (que es, pues, juez y parte). 3.2. Principios generales Se recogen en los artículos 107 a 114 de la Ley 30/ 1992, cuyos epígrafes seguimos en esta exposición. 3.2.1. Objeto y clases Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. Las Leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica. 3.2.2. Fin de la vía administrativa Como se deduce de lo expuesto, para que proceda uno u otro recurso, es determinante que con la resolución que se dicte se ponga o no fin a la vía administrativa. A estos efectos, el artículo 109 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre señala que ponen fin a la vía administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.» En particular, por lo que se refiere a la Administración General del Estado, a tenor de la Disposición Adicional Novena de la L.R.J.A.P. y P.A.C., señala que ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes: - Los adoptados por el Consejo de Ministros y sus Comisiones Delegadas. - Los adoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los Departamentos de los que son titulares. - Los adoptados por Subsecretarios y Directores Generales en materia de personal. Por lo que respecta a la Administración Local, el artículo 52,2 L.R.L. establece que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: - Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una Ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma. o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27,2 (se refiere al ejercicio por las Corporaciones Locales de competencias delegadas por las otras Administraciones, en que procederá el recurso administrativo ordinario ante las mismas) - Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa - La de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal. Finalmente, en cuanto a las Comunidades Autónomas, habrá que estar a lo que disponga su normativa específica, que. normalmente, viene pronunciándose en similares términos a los examinados respecto a la Administración General del Estado. 3.2.3. Interposición del recurso La interposición del recurso deberá expresar: El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación del mismo El acto que se recurre y la razón de su impugnación c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado. 3.2.4. Suspensión de la ejecución Aparece regulada en el artículo 111 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: - Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. - Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente. La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó. 3.2.5. Audiencia de los interesados Con el fin de no causar una indefensión a los interesados que está prohibida por el artículo 24 de la Constitución española de 1978, el artículo 112 de la Ley 30/ 1992 prevé la audiencia de lo interesados, en esta materia de recursos, disponiendo que: - Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. - No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. - Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que, en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente. - El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este articulo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada. 3.2.6. Resolución Respecto de la misma, el artículo 113 de la Ley 30/ 1992 contiene las siguientes reglas: 1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión 2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 67 (que trata de la convalidación de los actos administrativos) 3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este ultimo caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial (es decir, se prohibe la “reformatio in peius”)
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